статьи по ювенальной юстиции



Государственная защита прав и интересов несовершеннолетних.Внесудебная защита прав и интересов несовершеннолетних

Ростовская Т.К.,Департамент молодежной политики и общественных связей Минспортуризма России,доктор социологических наук;Ростовская И.В.,МГЮА

Забота о детях является залогом процветания государства и общества, причем забота эта должна исходить в равной степени и от родителей, и от государства. Государство путем проведения социальной политики в отношении семьи и детства, способствует становлению полноценных граждан и развитию общества в целом.

В развитие темы следует отметить, что конституционные права и свободы человека и гражданина, в том числе несовершеннолетнего, обладают специфическим набором средств и методов своей защиты. К их числу относятся:

международно-правовой механизм защиты прав человека;

конституционно-судебный механизм (конституционный суд);

судебная защита (суды общей и арбитражной юрисдикции);

административные действия органов исполнительной власти;

законная самозащита человеком своих прав1.

В ряде стран вышеприведенный набор средств и методов защиты конституционных прав и свобод может быть расширен, будучи дополненным административной юстицией (квазисудебные органы для рассмотрения споров между человеком и правительственными органами), трудовой юстицией (для рассмотрения трудовых споров, в том числе между несовершеннолетним работником и государством), ювенальной юстицией и т.п. В России эти формы правозащитной деятельности пока не получили должного распространения, поскольку, несмотря на теоретическую проработанность этого вопроса, элементы гражданского общества еще недостаточно развиты.

В контексте рассматриваемого вопроса, связанного с внесудебной защитой прав и интересов несовершеннолетних, несомненный интерес вызывают способы и виды защиты как в национальном законодательстве, так и в международном, а также в ряде других государств.

Понятно, что защите должны подлежать все права ребенка, предусмотренные Конституцией РФ в качестве основных прав и свобод человека и гражданина; семейные права ребенка, перечень которых содержится в Семейном кодексе РФ (например, право жить и воспитываться в семье, право на общение с родителями и т.д.). И наконец, речь должна идти об особой защите прав и интересов ребенка, обусловленной неполной дееспособностью детей, определяемой задачами прогрессивного национального и глобального развития в целом, основанной на содержании ст. 7 и 38 Конституции РФ, включающей, как и Конвенция о правах ребенка, такие права, как право на обеспечение достойного уровня жизни и т.п.

Обеспечение соблюдения прав ребенка, признание за ним всей полноты социально-экономических, политических, личных прав и свобод, закрепленных Конституцией Российской Федерации, документами международного права, федеральными и региональными нормативными актами, является одним из приоритетных направлений государственной социальной политики.

Под социальными механизмами защиты прав несовершеннолетних понимаются формы, методы, способы и виды комплексного содействия несовершеннолетним со стороны государства и общества, направленные на создание условий достойной жизни и гармоничного физического и духовно-нравственного развития детей, наиболее полную реализацию их потенциала во всех сферах общественной жизни. Соответственно социальные механизмы защиты также включают в себя и правовые, то есть их нормативное правовое обеспечение.

В данном случае под социальным подразумевается вся система государственной поддержки, обеспечения детей, которая определяется в первую очередь уровнем социально-экономического развития страны.

Понятие правовой защиты можно охарактеризовать как обеспечение прав и законных интересов юридическими средствами. Под правовой защитой несовершеннолетних следует понимать совокупность нормативно-правовых актов, устанавливающих правовой статус несовершеннолетних как участников общественных отношений (права, обязанности, гарантии соблюдения прав и обязанностей) и закрепляющих основы организации деятельности системы органов по работе с несовершеннолетними. Правовая защита охватывает всю сферу жизнедеятельности несовершеннолетнего: воспитание, образование, здравоохранение, труд, социальное обеспечение, досуг и др.

Обобщая все это, следует сказать, что механизм защиты состоит из системы элементов, функционирование каждого из которых вовлекает в работу другого; а суть работы механизма выражается в том, что отдельно взятый его элемент приводит в действие другой, который «тянет» за собой целый ряд элементов. В таком понимании механизм защиты прав ребенка в России, по мнению М.В. Немытиной2, «хромает» в силу прежде всего двух причин.

Первая состоит в том, что в различных отраслях права (конституционном, гражданском, семейном, административном и др.) существует огромный массив нормативных актов, так или иначе связанных с регулированием прав ребенка, накоплен большой объем знаний, содержащих рекомендации относительно реализации прав несовершеннолетних в различных сферах жизни общества, совершенствования институтов, связанных с детством. Однако в современном российском праве слабо представлена межотраслевая и межпредметная связь, что, в свою очередь, мешает совершенствованию правового регулирования, восполнению пробелов и преодолению коллизий, реализации на практике декларированных в законодательстве в интересах детей подходов.

Вторая причина заключается не в отсутствии органов государства, призванных защитить права ребенка (в действительности в государстве есть кому заниматься детством), а в отсутствии взаимодействия между ними. Эти вопросы должны решать органы управления социальной защитой населения, органы управления образованием, органы опеки и попечительства, органы по делам молодежи, органы управления здравоохранением, органы службы занятости, органы внутренних дел (ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»). Надзор за соблюдением законов органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних осуществляется органами прокуратуры (ч. 3 ст. 10 Закона). Существует специализация судей, рассматривающих дела в отношении несовершеннолетних. В последнее время в ряде субъектов РФ появился институт Уполномоченного по правам ребенка.

Очевидна и третья причина, затрудняющая эффективность действия механизма правовой и социальной защиты ребенка. Нет единой системы субъектов, ориентированной только на решение этой социально важной задачи. Большинство из них осуществляет защитные функции в рассматриваемой области наряду с другими своими обязанностями. Практически это характерно для всех органов государственной власти и местного самоуправления.

В соответствии с Конвенцией ООН о правах ребенка 1989 г., Всемирной декларацией об обеспечении выживания, защиты и развития детей 1990 г. перед Российским государством и обществом были поставлены следующие проблемы и стратегические задачи в сфере улучшения положения детей:

максимально возможное в рамках имеющихся ресурсов сохранение базовых гарантий обеспечения жизнедеятельности и развития детей и минимизация потерь в уровне жизни; обеспечение беспрепятственного доступа детей к системам образования и здравоохранения, развитие различных форм материальной поддержки семей с детьми;

приоритетное внимание проблемам детей, в любом обществе находящихся в особо трудных условиях — детей-сирот и детей-инвалидов, расширение форм помощи этим категориям детей, основанных на новой для России доктрине — гуманизации обращения с такими детьми на основе уважения прав ребенка и максимально возможной интеграции их в семью и общество в результате принятых мер;

создание механизмов профилактики и социальной реабилитации детей в условиях возникновения новых рисков — беспризорности, расширения насилия по отношению к детям, роста наркомании и преступности, вынужденного перемещения;

законодательное обеспечение прав детей и мер политики по отношению к детям, создание административных, организационных и финансовых механизмов обеспечения прав детей, подготовка необходимых для этого кадров3.

Во исполнение указанных задач за последнее десятилетие в России практически заново создана целостная система правовой защиты интересов детей применительно к новым социально-экономическими условиям. Так, с 1992 г. принято более 200 нормативных правовых актов, затрагивающих все сферы жизнедеятельности семьи и детей и нацеленных на усиление мер их социальной защиты, включая федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ.

Важное значение в установлении правового регулирования в области защиты прав и интересов несовершеннолетних имеют следующие федеральные законы:

Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»;

Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»;

Федеральный закон 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (в ред. от 8 февраля 1998 г.) и др.

В настоящее время особое внимание на государственном уровне уделяется проблеме, связанной с интеграцией молодых людей, находящихся в трудной жизненной ситуации, в жизнь общества. На это направлен проект «Шаг навстречу» Стратегии государственной молодежной политики, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 18 декабря 2006 г. № 1760-р.

Согласно Федеральному закону «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации, — это дети, оставшиеся без попечения родителей; дети-инвалиды; дети, имеющие недостатки в психическом и (или) физическом развитии; дети — жертвы вооруженных и межнациональных конфликтов, экологических и техногенных катастроф, стихийных бедствий; дети из семей беженцев и вынужденных переселенцев; дети, оказавшиеся в экстремальных условиях; дети — жертвы насилия; дети, отбывающие наказание в виде лишения свободы в воспитательных колониях; дети, находящиеся в специальных учебно-воспитательных учреждениях; дети, проживающие в малоимущих семьях; дети с отклонениями в поведении; дети, жизнедеятельность которых объективно нарушена в результате сложившихся обстоятельств и которые не могут преодолеть данные обстоятельства самостоятельно или с помощью семьи.

К ним также относятся выпускники сиротских и коррекционных учреждений, образовательных учреждений закрытого типа, лица, освободившиеся из мест лишения свободы, молодые люди и семьи, оказавшиеся в социально опасном положении.

Основополагающим базовым законом в области предупреждения наркомании, безнадзорности и сиротства является Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», который закрепил комплекс правовых интересов и безопасности несовершеннолетних, создал правовую базу для реализации программ, направленных на оздоровление общества4.

В соответствии с данным законом государственную систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защиту их прав составляют:

комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав;

органы управления социальной защитой населения и учреждения социального обслуживания;

органы управления образованием;

органы опеки и попечительства;

органы по делам молодежи;

органы управления здравоохранения;

органы службы занятости;

органы внутренних дел;

а также иные органы и учреждения, осуществляющие в пределах своей компетенции меры по профилактике правонарушений несовершеннолетних.

Это обусловлено в первую очередь тем, что приоритет в профилактике преступлений и правонарушений несовершеннолетних следует отдавать социальным службам и их учреждениям, поскольку основной причиной преступного поведения несовершеннолетних является их социальная дезадаптация5.

В соответствии со ст. 9 указанного Закона органы и учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в пределах своей компетенции обязаны обеспечивать соблюдение прав и законных интересов несовершеннолетних, осуществлять их защиту от всех форм дискриминации, физического или психического насилия, оскорбления, грубого обращения, сексуальной и иной эксплуатации, выявлять несовершеннолетних и семьи, находящиеся в социально опасном положении, а также незамедлительно информировать:

орган прокуратуры — о нарушении прав и свобод несовершеннолетних;

комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав, образуемую органом местного самоуправления, — о выявленных случаях нарушений прав несовершеннолетних на образование, труд, отдых, жилище и других прав, а также о недостатках в деятельности органов и учреждений, препятствующих предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

орган опеки и попечительства — о выявлении несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей или законных представителей либо находящихся в обстановке, представляющей угрозу их жизни, здоровью или препятствующей их воспитанию;

орган управления социальной защитой населения — о выявлении несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства в связи с безнадзорностью или беспризорностью, а также о выявлении семей, находящихся в социально опасном положении;

орган внутренних дел — о выявлении родителей несовершеннолетних или их законных представителей и иных лиц, жестоко обращающихся с несовершеннолетними и (или) вовлекающих их в совершение преступления или антиобщественных действий или совершающих по отношению к ним другие противоправные деяния, а также о несовершеннолетних, совершивших правонарушение или антиобщественные действия;

орган управления здравоохранением — о выявлении несовершеннолетних, нуждающихся в обследовании, наблюдении или лечении в связи с употреблением спиртных напитков, наркотических средств, психотропных или одурманивающих веществ;

орган управления образованием — о выявлении несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства в связи с самовольным уходом из детских домов, школ-интенатов и других детских учреждений либо в связи с прекращением по неуважительным причинам занятий в образовательных учреждениях;

орган по делам молодежи — о выявлении несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении и нуждающихся в этой связи в оказании помощи в организации отдыха, досуга, занятости.

Следует отметить, что особое место в системе профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних занимают комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Основная задача комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав — осуществление в пределах своей компетенции мер по защите и восстановлению нарушенных прав и законных интересов несовершеннолетних практически во всех сферах жизнедеятельности, предупреждению их безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий, координация деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

В настоящее время в Российской Федерации фактически сложилась система комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, сформирована законодательная база их деятельности. На основании Постановления Правительства Российской Федерации от 6 мая 2006 г. № 2726 создана Правительственная комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав. В субъектах Российской Федерации приняты нормативные правовые акты, регламентирующие порядок образования и деятельности республиканских, краевых, областных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав муниципальных районов и городских округов. Нормативными правовыми актами некоторых субъектов Российской Федерации (Республика Саха (Якутия), Архангельская, Кировская, Саратовская, Читинская, Ярославская области и ряд других) предусмотрено образование функционирующих на общественных началах и не наделенных государственными полномочиями общественных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Вместе с тем ученые и специалисты в области защиты прав несовершеннолетних отмечают, что законодательство, регламентирующее порядок образования и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, как на федеральном, так и на региональном уровне, нуждается в совершенствовании. Утвержденное Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 июня 1967 г. Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних не соответствует сегодняшним реалиям. Неопределенными остаются место и роль комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в системе органов публичной власти, от чего, в свою очередь, зависит объем их полномочий, в первую очередь в сфере защиты прав и законных интересов детей.

Указанные проблемы обсуждались в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации 20 мая 2008 г. на парламентских слушаниях на тему «Повышение эффективности деятельности комиссий по делам несовершеннолетних: перспективы законодательного регулирования», по итогам которых были выработаны рекомендации7.

В целях обеспечения эффективного взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных организаций в сфере защиты прав детей, выработки эффективных мер по борьбе с безнадзорностью, беспризорностью, правонарушениями и антиобщественными действиями несовершеннолетних в первую очередь на федеральном уровне участники парламентских слушаний отметили необходимость подготовки поправки в принятый в первом чтении проект федерального закона № 270008–4 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» и отдельные законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов РСФСР и признании не действующими на территории Российской Федерации отдельных законодательных актов СССР», касающиеся:

места и роли комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав как основных координирующих органов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и как органов превентивного правосудия;

внесудебных процедур рассмотрения дел в отношении несовершеннолетних, их родителей и иных законных представителей;

единого банка данных о несовершеннолетних и семьях, находящихся в социально опасном положении, в отношении которых проводится индивидуальная профилактическая работа, с возложением обязанностей по его ведению на комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав субъектов Российской Федерации;

решения вопросов трудоустройства несовершеннолетних;

содействия в оказании несовершеннолетним наркологической помощи.

Также участниками парламентских слушаний было рекомендовано на региональном уровне в целях единообразного подхода к деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в субъектах Российской Федерации:

рассмотреть вопрос о разработке модельного закона о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в субъектах Российской Федерации;

разработать рекомендации по нормативной численности специалистов, обеспечивающих деятельность районных (городских), районных в городах комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав;

разработать примерные формы процессуальных документов и иной служебной документации комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Важным звеном в государственной системе защиты прав несовершеннолетних граждан России стал институт Уполномоченного по правам ребенка при Президенте Российской Федерации. Институт Уполномоченного по правам ребенка — ведомство, создаваемое для отстаивания прав и интересов детей, имеющее статус независимого органа и учреждаемое законодательным путем или неправительственными организациями, которые прямо определяют свою задачу как выполнение функций уполномоченного по правам ребенка. По состоянию на март 2010 г. в 68 субъектах Российской Федерации учреждены Уполномоченные по правам ребенка8.

Несмотря на то что институт Уполномоченного имеет государственные атрибуты, по своей сути это элемент гражданского общества. Он позволяет государству иметь отчетливое представление об индивидуальных интересах и интересах общества в их взаимоотношениях с государственными структурами. Омбудсмен выражает точку зрения гражданского общества и доводит ее до сведения исполнительных органов и законодателей.

Вопросы, которые призваны решать Уполномоченные по правам детей, носят разнообразный характер. Чтобы действовать эффективно, омбудсмену надо иметь возможность влиять на законодательство, на выработку политики и проведение ее в жизнь во имя более строгого соблюдения интересов ребенка, опротестовывать конкретные случаи нарушения его прав, а также детально знакомить общественность и организации с правами детей. В этой связи необходимо ситуацию законодательно отрегулировать принятием соответствующего федерального закона, в котором следует закрепить контрольные функции данных Уполномоченных.

В контексте Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» позволю более подробно рассмотреть вопросы, связанные с созданием и развитием учреждений органов по делам молодежи, так как в настоящее время в научной литературе, а также в информационно-аналитических материалах по обозначенной теме недостаточно уделяется внимания данному субъекту системы профилактики безнадзорности и правонарушений.

В настоящее время на государственном уровне уделяется большое внимание вопросам молодежной политики и поддержки социально незащищенных групп населения, особую категорию которых составляют несовершеннолетние. Молодежь признают социально-возрастной группой населения в возрасте 14–30 лет (возрастная классификация ООН — 14–25 лет). Понятие «молодежь» в специальных нормативных актах и специальной юридической литературе не рассматривается9. Эта возрастная группа одной своей частью относится к детям (несовершеннолетним), другая (старше 18 лет) по праву признается взрослой. Правовой статус молодежи, как и несовершеннолетних, прежде всего обусловливается двумя важными факторами: возрастными особенностями и социальным положением. Установление возрастных критериев в праве позволяет определить степень реализации прав и законных интересов и меру ответственности несовершеннолетних. По данным Росстата, численность детей в возрасте от 0–17 лет в 2009 г. составила 26 055 млн человек, или 19% от общего населения. Численность молодежи в возрасте 14–29 лет — 37 млн человек, или 26% от общей численности населения страны.

Численность учащихся в общеобразовательных учреждениях находится на уровне 14 млн человек.

Как отмечено в «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года», утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р10, «практика последних десятилетий убедительно доказывает, что в быстро изменяющемся мире стратегические преимущества будут у тех государств, которые смогут эффективно развивать и продуктивно использовать инновационный потенциал развития, основным носителем которого является молодежь». Одним из ключевых приоритетов государственной молодежной политики на среднесрочную перспективу в соответствии с указанной Концепцией и Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, утвержденными Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1663-р11 является обеспечение эффективной социализации молодежи, находящейся в трудной жизненной ситуации.

В настоящее время Минспорттуризмом России разработан проект концепции федеральной целевой программы «Молодежь России», в которой предусмотрена реализация мероприятий в рамках данного направления, ориентированных на решение одной из задач ФЦП «Развитие различных форм социальной поддержки, реабилитации и адаптации молодых людей, находящихся в трудной жизненной ситуации, профилактика асоциальных явлений в молодежной среде, молодежной преступности и правонарушений, в том числе повторных»12.

В соответствии со ст. 17 ФЗ № 120-ФЗ органы по делам молодежи и учреждения органов по делам молодежи создаются в целях обеспечения социально-правовой защищенности подростков и молодежи, интеграции их в социально-экономическую, общественно-политическую и культурную жизнь страны, региона, поселения, а также целенаправленной социально-досуговой работы с подростками и молодежью по месту жительства, профилактики безнадзорности, правонарушений, наркомании среди подростков и молодежи.

Указанные выше учреждения (социальные службы для молодежи, социально-реабилитационные центры для подростков и молодежи, центры социально-психологической помощи, молодежные биржи труда и т.д.) бесплатно предоставляют различные виды социальных услуг, проводят индивидуальную профилактическую работу с несовершеннолетними, находящимися в социально опасном положении, разрабатывают и реализуют в пределах своей компетенции программы социальной реабилитации несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении, и защиты их социально-правовых интересов.

Правильно выстроенная работа учреждений органов по делам молодежи обеспечивает решение целого ряда задач.

Во-первых, она обеспечивает организацию досуга, не предоставляя молодежь улице. Как показывает опыт целого ряда регионов, в городах и поселках, где создаются молодежные центры, центры досуга, клубы по месту жительства, в 5–7 раз снижается количество правонарушений среди подростков.

Во-вторых, функционирующая инфраструктура решает вопросы профориентации и профессиональной подготовки. Молодой человек, как правило, связывает свой выбор профессии в зависимости от того, чем он занимался в кружке, клубе, доме молодежи. Либо это формирует его увлечения, хобби на взрослую жизнь. В любом случае, он получает дополнительные навыки, необходимые как в быту, так и на случай смены профессии.

В-третьих, благодаря инфраструктуре молодой человек находит себе друзей и единомышленников, не только среди тех, кто живет по соседству. Обстановка единства интересов со сверстниками и авторитет руководителя учреждения-наставника, безусловно, делают социализацию и самореализацию молодого человека более эффективной.

По данным мониторинга, проведенного Министерством спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации, на 1 января 2011 г. с молодежью работает более 300 государственных учреждений регионального значения, подведомственных органам по делам молодежи, и более 3000 муниципальных учреждений сферы молодежной политики13.

Как показывает опыт целого ряда регионов, в городах и поселках, где создаются молодежные центры, центры досуга, клубы по месту жительства, в 5–7 раз снижается количество правонарушений среди подростков.

По экспертным оценкам, в среднем за год учреждениями органов по делам молодежи оказываются услуги порядка 5 млн молодых граждан и 30 тысячам молодых семей.

Следует отметить деятельность учреждений социального обслуживания, которые проводят профилактическую работу среди молодежи в субъектах Российской Федерации. Это прежде всего Московский городской центр профилактики безнадзорности, преступности, алкоголизма, наркомании и СПИДа среди несовершеннолетних «Дети улиц», который расширил свое влияние через создание сети филиалов в округах и создал систему уличной социальной работы.

Санкт-Петербургское государственное учреждение «Городской центр профилактики безнадзорности и наркозависимости несовершеннолетних». В рамках программы действует ежедневный «социальный патруль», в ходе которого выявляются социальные проблемы молодежи и уже с участием специалистов (психологов, врачей, социальных работников) оперативно решаются трудные жизненные ситуации молодых людей. В Центре работает единая диспетчерская служба для молодежи, которая обслуживает около 3000 человек в месяц. Результатом стало снижение количества правонарушений на 7,9%, количество участников правонарушений сократилось на 14%.

Одним из успешно действующих проектов в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений среди молодежи является специальное предприятие «Новое Поколение» в Санкт-Петербурге, основная задача которого — социальная адаптация и реабилитация подростков, совершивших правонарушения и преступления. Эта задача решается посредством создания и функционирования специальных постоянных рабочих мест для подростков и молодежи, совершивших правонарушения и преступления (включая обучение специальности, официальное трудоустройство и социальный пакет).

Данный проект успешно реализуется более 15 лет: количество воспитанников, работавших на предприятии за этот период, составило 17 353 человека; количество воспитанников, положительно социализировавшихся после прохождения этой программы (средний срок пребывания — 1,5 года), составляет 92%.

Результатом работы специального предприятия «Нового Поколения» является устойчивое положительное изменение в поведении воспитанников, их социализация, психологическая адаптация, приобретение трудовых навыков и отсутствие повторных преступлений и правонарушений. «Новое Поколение» является самым масштабным проектом по работе со сложными категориями несовершеннолетних и молодежи в Европе.

Модель профилактической работы среди подростков и молодежи по принципам волонтерского движения отработана и дает хорошие результаты в Калининградской, Кемеровской, Ростовской, Саратовской, Тверской областях.

На федеральном уровне ведется координация сети экспериментальных центров и осуществляется поддержка инновационных программ, которые, в свою очередь, регламентируют деятельность всех учреждений социального обслуживания молодежи.

В Москве действует городской центр профилактики безнадзорности, преступности, алкоголизма, наркомании и СПИДа среди несовершеннолетних «Дети улиц», который расширил свое влияние через создание сети филиалов в округах и создал систему уличной социальной работы.

В Кировской области многие социальные службы сфокусированы на проблемах семьи. Для отработки механизмов работы с семьей Управлением по делам молодежи создано образовательное учреждение «Центр социально-психологической помощи детям, подросткам и молодежи». На его базе осуществляются программы «Школа будущей мамы», «Родительский клуб», школы развития детей, осуществляются консультационные, коррекционные и реабилитационные услуги. Ежегодно проводятся конкурс «Молодая семья», ярмарка-выставка «Семь-Я».

В Ханты-Мансийском автономном округе ставится принципиальной значимости вопрос о том, что все еще существует проблема четкого разграничения подчиненности социальных служб. Комитет ставит перед собой задачу законодательного и нормативного закрепления этих служб. Эта задача носит общий характер, касается всех социальных служб в стране.

Положительный опыт работы с подростками и молодежью накоплен в Иркутской области. Комитетом по молодежной политике администрации Иркутской области совместно с общественной правозащитной организацией «Ювента» проводится целенаправленная работа по правовой защите подростков и молодежи.

Таким образом, созданная система учреждений социального обслуживания органов по делам молодежи характеризует новый этап в развитии молодежной политики и показывает, что сегодня направления и формы реализации государственной молодежной политики вышли на более высокий профессиональный уровень. Однако следует отметить тот факт, что из-за отсутствия на федеральном уровне Типового положения об учреждениях органов по делам молодежи, утвержденного Правительством Российской Федерации в последнее время наблюдается тенденция сокращения учреждений органов по делам молодежи.

В этой связи необходимо возобновить работу над проектом федерального закона «О внесении изменений в статью 17 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» в части установления правового статуса учреждений органов по делам молодежи (данный законопроект прошел первое чтение в ГД ФС РФ).

Несмотря на проводимую профилактическую работу со стороны всех субъектов системы профилактики и правонарушений, а также создание на федеральном уровне Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних, которую возглавлял Министр внутренних дел Российской Федерации Р.Г. Нургалиев (во исполнение перечня поручений Президента Российской Федерации по итогам совещания «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка» 16 декабря 2010 г. с января 2011 г. руководство комиссией возложено на заместителя Правительства Председателя Правительства Российской Федерации), в подростковой среде не снижается рост правонарушений. Наличие многочисленных групп детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, представляет угрозу безопасности личности, общества и государства, что не может не вызывать тревогу политологов и юристов.

В то же время, говоря о достигнутых результатах, нельзя не отметить и существующие проблемы в организации работы с детьми и молодежью, находящимися в трудной жизненной ситуации:

—   указанная деятельность на уровне региона, муниципального образования, образовательного учреждения носит недостаточно комплексный, системный характер;

—   в кадровой работе сохраняется дефицит педагогических и управленческих кадров, обладающих необходимой квалификацией для организации полноценной профилактической работы;

—   нуждается в улучшении организация индивидуальной профилактической работы с детьми и молодыми людьми, включая обеспечение доступности программ отдыха, оздоровления и занятости, а также реабилитационных программ;

—   по-прежнему недостаточно эффективно взаимодействие органов государственной власти со средствами массовой информации в организации пропаганды здорового образа жизни, физической культуры и спорта;

—   к профилактической работе недостаточно активно привлекаются родители, общественные объединения, волонтеры.

Следует отметить, что главными причинами подростковой преступности (на 1 января 2010 г. зарегистрировано 94,7 тысячи преступлений, совершенных несовершеннолетними в возрасте 14–17 лет)14 в России являются серьезные недостатки и пробелы в нормативном правовом обеспечении правовой защиты подростков и молодежи, отсутствие эффективной системы предупреждения молодежной преступности, в частности проблемы трудоустройства молодежи, получения образования, социального обеспечения, правового воспитания, организации досуга.

В связи с вышеизложенным в настоящее время назрела необходимость создания и развития единой государственной ювенальной политики — приоритетной составляющей социально-экономической политики государства и основой политики человеческих ресурсов Российской Федерации.

Основная цель ювенальной политики триедина и заключается в:

—   создании правовых, организационных, экономических, социальных, политических, информационных, финансовых и других условий для успешного функционирования системы жизнеобеспечения молодого поколения и института семьи;

—   повышении качества жизни детей, подростков и молодежи;

—   социально-правовой защите многодетной, неполной, кризисной семьи с несовершеннолетними детьми, социально-экономическом поддержании статуса молодой семьи как основополагающего института общества.

Опыт российских регионов, прежде всего Ростовской области, а также Ленинградской, Саратовской, Иркутской и Пермской областей, Санкт-Петербурга и Москвы, показал, что к числу перспективных и эффективных мер по формированию системы защиты прав несовершеннолетних и молодежи относится введение: комплексного ювенального суда; ювенальной прокуратуры; ювенальной адвокатуры; уполномоченных по правам ребенка; а также формирование достаточной инфраструктуры органов и учреждений профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Основными механизмами реализации основных направлений ювенальной политики являются:— объединение усилий всех ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной, а также органов местного самоуправления в деле воспитания подрастающего поколения, профилактики правонарушений несовершеннолетних;

—   развитие и укрепление семейной политики, поскольку идеология защиты прав ребенка первостепенное значение в деле воспитания ребенка придает семье. Приоритет семьи очевиден и бесспорен;

—   экономия уголовной репрессии в отношении несовершеннолетних: акцент на назначение судом воспитательных и реабилитационных (профилактических) мер, а также предпочтительность назначения наказаний, которые отбываются в обществе (условное осуждение, обязательные работы, исправительные работы);

—   создание системы непрерывного юридического образования граждан России — от юридического «ликбеза» подростков, их родителей и лиц, их заменяющих; от неюристов — работников учреждений социальной сферы до юристов-профессионалов, специализирующихся по делам о несовершеннолетних.

Следует отметить также, что механизм защиты прав ребенка в современной России помимо государственных властных структур включает еще неправительственные правозащитные организации и международные инструменты.

Институт неправительственных правозащитных организаций призван, во-первых, дополнить существующий государственный механизм защиты прав граждан, во-вторых, осуществлять контроль над деятельностью государства, несущего главную ответственность за соблюдение прав человека, и, в-третьих, способствовать комплексному решению данной проблемы.

Общественные объединения и организации, представляющие собой один из элементов гражданского общества, играют важную роль в решении проблем детства. Они участвуют в разработке и реализации государственных федеральных, региональных и местных программ по вопросам развития, воспитания, образования детей, охраны здоровья, организации их отдыха и досуга, выступают с самостоятельными программами и реализуют их, уделяя при этом особое внимание детям, нуждающимся в попечении общества.

В целом позитивно оценивая деятельность неправительственных общественных организаций по различным направлениям их деятельности, считаем, что для российских правозащитников остается проблематичным вопрос взаимодействия их с государственными учреждениями, потому что обеими сторонами еще не в полной мере осознаны значимость и полезность совместных усилий в реализации конституционных гарантий прав личности. В этой связи очень важными представляются разработка и принятие ФЗ «Об основах системы взаимодействия органов власти РФ с негосударственными некоммерческими организациями» (и соответствующих региональных аналогов).

Совершенно очевидно, что необходимым условием эффективности профилактической работы является организация межведомственного взаимодействия на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, координации деятельности всех заинтересованных государственных и общественных структур.

В заключение следует отметить, что с учетом опыта функционирования ранее существовавших в России социальных институтов по защите несовершеннолетних необходимо уделить пристальное внимание не только созданию новых институтов по охране прав несовершеннолетних, но и совершенствованию деятельности уже имеющихся структур. Так, одним из недостатков Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» является ведомственный подход к решению проблем защиты прав ребенка и отсутствие должного механизма взаимодействия между определенными данным законом субъектами ювенальной политики.

Таким образом, очевидно существование острой необходимости создания целостной системы профилактики безнадзорности и правонарушений, отвечающей современной социальной, культурной, экономической ситуации, взятым на себя Российской Федерацией международным обязательствам. Реализация этой цели требует последовательных шагов, внедрения и распространения современных эффективных ювенальных технологий защиты прав детей и молодежи.

Межведомственное взаимодействие в решении социально-правовых проблем несовершеннолетних

Косолапова Н.В.,доцент, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин НОУ «Институт экономики и предпринимательства», г. Москва,кандидат юридических наук

Современная система профилактики и предупреждения девиантного поведения несовершеннолетних является неэффективной. Крайней формой проявления девиантного поведения является преступность несовершеннолетних. Статистика преступности в Российской Федерации, свидетельствует о наличии устойчивого высокого уровня преступлений, совершаемых лицами, не достигшими 18-летнего возраста. Так, в Российской Федерации в 2001 г. зарегистрировано — 185 379 преступлений, совершенных несовершеннолетними и при их соучастии, в 2007 г. — 139 099 (из них тяжких и особо тяжких — 46 742), в 2008 г. — 116 090 (из них тяжкие и особо тяжкие 36 336, т.е. 30%)1. Для сравнения на территории СССР в 1987 г. несовершеннолетними было совершено 116 149 преступлений.

В 2008 г. несовершеннолетними в составе группы совершено 48 614 преступлений (37%); в состоянии опьянения — 10 820 преступлений2.

Процент рецидивной преступности несовершеннолетних в среднем по России составляет 35–40%. В 2008 г. в Российской Федерации из 107 890 несовершеннолетних, совершивших преступления, — 11 128 (10%) составили девушки3. Для сравнения — в 1987 г. девушки составили 6,7%.

Представляется, что проблема правонарушений, безнадзорности и беспризорности может быть решена лишь посредством активного и согласованного взаимодействия всех заинтересованных ведомств, органы и учреждения которых образуют систему, направленную на борьбу с безнадзорностью, беспризорностью и правонарушениями несовершеннолетних, деятельность которых включает:

выявление неблагополучных семей с детьми (малообеспеченных, многодетных, неполных, конфликтных, с жестоким обращением и насилием над детьми и другими членами

семьи, оставшихся без кормильца), асоциальных семей, бездомных детей, детей — жертв насилия;

создание банка данных о семьях и детях, находящихся в опасной социальной ситуации и нуждающихся в помощи государства;

взятие на учет этих контингентов органами опеки и попечительства, уточнение конкретных нужд и организация необходимой помощи;

создание системы мониторинга и контроля за оказанием медико-психолого-педагогической и правовой помощи нуждающимся в государственной поддержке семьям и детям;

создание специализированных учреждений стационарного типа, работающих непосредственно с детьми, нуждающимися в диагностике медико-психолого-педагогических нарушений и их коррекции;

транспортировку детей, нуждающихся в социальной защите и медико-психолого-педагогической помощи в стационарные социально-реабилитационные учреждения;

разработку и внедрение в деятельность учреждений социально-реабилитационного плана оздоровительных, психо-коррекционных и социальных программ;

разработку индивидуальных программ, методов преподавания и обучения детей, которые в силу обстоятельств временно или вообще не посещали школу;

привлечение к работе по организации досуга детей и семей с детьми работников молодежных организаций;

привлечение к работе с детьми и семьями, находящимися в социально опасном положении, спонсоров, волонтеров, церкви, СМИ, общественных организаций и объединений;

деятельность по обучению детей трудовым навыкам и их профориентации, а также последующее трудоустройство;

организацию жизнеустройства детей, нуждающихся в защите государства (возврат в семью, усыновление, помещение в дома ребенка, интернаты, патронатные семьи, семейные воспитательные группы);

подготовку специалистов для медико-психолого-социальной работы с дезадаптированными детьми и семьями;

контроль за соблюдением прав несовершеннолетних.

Специализированными учреждениями для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, являются:

—   социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних, осуществляющие профилактику безнадзорности и социальную реабилитацию несовершеннолетних, оказавшихся в трудной жизненной ситуации;

—   социальные приюты для детей, обеспечивающие временное проживание и социальную реабилитацию несовершеннолетних, нуждающихся в экстренной социальной помощи государства;

—   центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей, предназначенные для временного содержания несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей или законных представителей, и оказания им содействия в дальнейшем устройстве.

—   учреждения социального обслуживания, к которым относятся территориальные центры социальной помощи семье и детям, центры психолого-педагогической помощи населению, центры экстренной психологической помощи и др. различных организационно-правовых форм.

Кроме того, в настоящее время создаются учреждения социального обслуживания, к которым относятся территориальные центры социальной помощи семье и детям, центры психолого-педагогической помощи населению, центры экстренной психологической помощи и др.

Координацию действий министерств по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних осуществляет Межведомственная комиссия по делам несовершеннолетних при Правительстве Российской Федерации. Функцию организации взаимодействия государственных органов субъектов Федерации по указанным вопросам осуществляют также Комиссии по делам несовершеннолетних при главах исполнительной власти. При городских, районных органах местного самоуправления образованы специализированные службы для несовершеннолетних, нуждающихся в специальной реабилитации (в структуре органов социальной защиты населения), специальные учебно-воспитательные учреждения открытого типа для несовершеннолетних, совершивших правонарушения, и специальные (коррекционные) учебно-воспитательные учреждения для несовершеннолетних, имеющих отклонения в развитии и совершивших общественно опасные деяния (в структуре органов образования).

В последние годы появились новые негосударственные субъекты социализации и профилактического воздействия на отклоняющееся поведение и преступления несовершеннолетних (Центры «Дети улиц», «Перекресток», Международный фонд «Правопорядок-Цент», фонды: «Правопорядок», «Нет алкоголизму и наркомании (НАН)»).

Представляется, что в современных условиях основными направлениями совершенствования системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних являются:

—   гуманизация превентивной практики, преобладание защитных мер над мерами наказания и принуждения;

—   профессионализация в воспитательно-профилактической и защитной деятельности, подготовка специальных кадров социальных работников, социальных педагогов, психологов, специализирующихся на практической работе по коррекции отклоняющегося поведения детей и подростков, оздоровлению условий их семейного и общественного воспитания;

—   усиление роли медико-психологической помощи и поддержки в коррекции отклоняющегося поведения детей и подростков, реабилитации несовершеннолетних с различными формами социальной и психической дезадаптации;

—   признание семьи в качестве ведущего института социализации детей и подростков, осуществление социальных мер социально-правовой, социально-педагогической и медико-психологической помощи семье, прежде всего семьям группы социального риска;

—   строгое разграничение воспитательной и профилактической компетенции между государственными социальными службами, правоохранительными органами, общественными объединениями при их тесном взаимодействии и максимальном участии в реализации государственной молодежной политики.

Таким образом, речь должна идти об изменении ювенальной политики, распространении и повсеместном внедрении восстановительных технологий работы с «трудными» подростками.

Реализация восстановительных технологий, направленных прежде всего на перевоспитание, социальную адаптацию несовершеннолетних с девиантным поведением, возможна лишь в рамках модели межведомственного взаимодействия между государственными социальными службами, правоохранительными органами, общественными объединениями. В России в ряде регионов прошли апробацию такие модели4.

Несомненный интерес представляет модель межведомственного взаимодействия, сформировавшаяся в г. Урай.

В ноябре 1999 г. в г. Урай была организована специализированная ювенальная служба.

Ювенальная служба — это социальная служба для несовершеннолетних, имеющих проблемы с законом и/или оказавшихся в трудной жизненной ситуации, осуществляющая деятельность на основании законодательства Российской Федерации, с использованием новых форм и современных технологий профилактики правонарушающего поведения молодых граждан как индивидуально, так и через групповые формы работы.

Деятельность службы также включает в себя работу и оказание помощи законным представителям несовершеннолетних.

Деятельность службы осуществляется по следующим направлениям:

социально-правовая помощь;

социальное просвещение;

социальная реабилитация и социальная адаптация (восстановительные процедуры);

социально-психологическая помощь;

информационно-методическое направление.

Наряду с ювенальной службой в межведомственном взаимодействии принимают участие следующие субъекты: Управление по культуре, молодежной политике и спорту администрации г. Урай; Комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав администрации г. Урай; отдел опеки и попечительства муниципального учреждения «Управление образования»; отделение по делам несовершеннолетних отдела внутренних дел г. Урай; органы дознания и следствия городского отдела внутренних дел; прокуратура; уголовно-исполнительная инспекция ФСИН; федеральный суд; муниципальное учреждение «Центральная городская больница»; учреждения образования; территориальное управление социальной защиты населения по г. Урай.

Опыт регионов РФ позволяет сделать вывод о необходимости создания ювенальной системы защиты прав несовершеннолетних, представляющей собой комплекс механизмов юридического, социально-корректирующего, медицинского, психолого-реабилитационного, воспитательно-превентивного характера, направленных на обеспечение благополучия несовершеннолетнего в обществе и реализующихся в рамках деятельности специализированных служб и учреждений ювенального профиля.

Такая система должна основываться на необходимости понимания причин девиантного поведения несовершеннолетнего с целью извлечения несовершеннолетнего из неблагоприятных условий окружающей среды, оказывающих на него отрицательное влияние и поиске эффективных индивидуальных способов воздействия на подростка, альтернативных карательным, позволяющих предотвратить его дальнейшее негативное развитие и восстановить нарушенные права потерпевших. Такая система должна обеспечивать наиболее раннее предупреждение противоправного поведения несовершеннолетних всех возрастных групп на «превентивно-воспитательном уровне»; квалифицированный и индивидуальный подход к несовершеннолетним правонарушителям и реабилитацию несовершеннолетних, привлеченных к административной или уголовной ответственности либо освобожденных от ответственности на «восстановительном уровне».

При этом основными принципами межведомственного взаимодействия в рамках ювенальной системы защиты прав несовершеннолетних должны являться:

—   координация деятельности, разделение полномочий и повышение ответственности органов власти всех уровней в решении проблем несовершеннолетних;

—   осуществление комплекса мер, обеспечивающих гуманизацию социума, гармоничное развитие личности, профилактику школьной и социальной дезадаптации;

—   гласность и открытость в решении проблем несовершеннолетних, обеспечение их прав на образование, социальную и правовую защиту.

Беспризорность и правонарушения несовершеннолетних: обзор научных исследований

Калинкина М.Ю.,кандидат политических наук, Москва

В настоящее время в России продолжает оставаться актуальной проблема социальной дезадаптации несовершеннолетних.Политико-правовое направление, права и свободы несовершеннолетних исследованы в трудах С.А. Авакьяна, М. Горановского, П.М. Дашкевича, М.В. Дулинова, Е.М. Ковешниковой, В.И. Куфаева, Г.М. Миньковского, Е.Е. Некрасова, Н.В. Постовой, В.М. Пронина, А.Ф. Селиванова, М.В. Столярова, Е.Г Слуцкого, А.Н. Широкова, Е.С. Шугрина и др.

В частности, Е.Г. Слуцкий в своих трудах пишет о необходимости создания ювенальных судов на местном уровне. Предназначение подрастающего поколения в современном мире заключается в неоспоримом факте, что оно является не столько объектом воспитания, образования и социализации, сколько активным субъектом социального воспроизводства, инновационным потенциалом общества, существенным гарантом его развития. Именно молодое поколение выступает и как важное условие дальнейших социально-экономических перемен, и как инновационная сила.

Исследованием вопросов административно-правового регулирования деятельности специализированных подразделений и служб милиции в системе профилактики беспризорности, безнадзорности и правонарушений среди несовершеннолетних освещались такими авторами, как О.И. Бекетов, Г.М. Миньковский, Б.П. Прудников, О.П. Рыбалкин и др.

В юридической литературе, посвященной предупреждению и пресечению беспризорности, не существует единой точки зрения на возможность применения мер принуждения при проведении профилактических мероприятий.

В частности, В.И. Куфаев отметил тесную связь роста беспризорности с правонарушениями и выделил два направления предупреждения: обеспечение несовершеннолетних средствами к существованию и воспитательная работа с ними.

Б.П. Прудников полагает, что одними административно-правовыми мерами не удается преодолеть это зло. Необходимо не только предупредить беспризорность, безнадзорность и наркоманию, но и провести реабилитацию несовершеннолетних, оказавшихся в сложной жизненной ситуации. Кроме этого, юристы считают, что предупреждение беспризорности и преступности среди несовершеннолетних подразделениями милиции возможно при оперативном воздействии на негативные факторы и выявлении условий, представляющих опасность для развития детей, способствующих безнадзорности и беспризорности, совершению ими правонарушений или общественно опасных деяний. К примеру, наш современник А.В. Лапшин подразделяет негативные факторы на вредные и опасные. К вредным относятся ухудшение здоровья несовершеннолетних, причинение вреда нравственному и духовному развитию средствами массовой информации, ограничение возможностей на профессиональную ориентацию, профессиональную подготовку и занятость, снижение уровня жизни, рост числа детей, лишенных жилья, и детей-сирот. К опасным факторам относятся преступность несовершеннолетних, количественный рост общественно опасных деяний, распространение наркомании и токсикомании, рост насилия и жестокости в семье. Наиболее общим определением обстановки, требующей оказания помощи несовершеннолетним, являются особо трудные обстоятельства, которые подразделяются на трудную жизненную ситуацию, экстремальную ситуацию и социально опасное положение.

Исследователь считает, что сотрудники подразделений милиции по делам несовершеннолетних, взаимодействуя с подразделениями криминальной милиции, должны уделять особое внимание членам антиобщественных молодежных групп. Одним из направлений деятельности подразделений по делам несовершеннолетних является разобщение и переориентация молодежных преступных формирований преимущественно административно-правовыми мерами. Предлагается планировать и проводить профилактику беспризорности на основании программ индивидуальной профилактической работы в соответствии со следующей схемой. Программа разрабатывается с участием заинтересованных субъектов системы профилактики, несовершеннолетнего, его родителей или законных представителей, иных заинтересованных лиц и утверждается комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав при рассмотрении вопроса об устройстве несовершеннолетнего или материала о совершенном им правонарушении. Комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав при органе местного самоуправления регистрирует программы индивидуальной профилактической работы, на их основе формирует банк данных. Информация из банка данных ежемесячно передается в вышестоящую комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав, которая ведет централизованный учет индивидуальной профилактической работы, проводит ее анализ, вносит предложения по совершенствованию. При соблюдении конфиденциальности контроль за проведением индивидуальной профилактической работы могут осуществлять заинтересованные лица организаций, общественных объединений, граждане.

Социально-психологическое направление (адекватность сознания, стойкость, умение переносить трудности, страх и пр.), характеризующее мотивы привлечения людей в беспризорный образ жизни, нашло отражение в изысканиях С.А. Беличева, А.В. Гоголевой, И.С. Кона, Р.М. Корка, Ю.Н. Копыловой, В.Н. Кудрявцева, С.В. Лазарева, В.Д. Попова и др.

Анализу и обобщению социально-педагогического направления местного самоуправления в профилактике беспризорности, а также воспитательным процессам не совершеннолетних посвящены научные труды Л.В. Бадя, П.П. Блонского, В.Г. Бочарова, Ф.Э. Дзержинского, А.И. Догалевской, Д.А. Дриля, Г.Т. Иващенко, И.В. Ионина, А.В. Луначарского, А.С. Макаренко, А.В. Мудрика, Т.Я. Сафоновой, Г.Н. Филонова, З.Г. Ягудина и др. 

Направления беспризорности как социального явления, его состояние, причины, профилактика, реабилитация несовершеннолетних, пути преодоления рассматривалась такими учеными, как Н.М. Байков, Е.С. Балабанова, Е.Б. Бреева, И.А. Голосенко, С.И. Голод, Л.Т. Дулинова, И.Н. Коновалов, В.И. Курбатов, А.Л. Маршак, Н.Ф. Сморгунова, Н.М. Римашевская, Т.Н. Успенская, С. Федоров и др.

Социальная работа, благотворительность и меценатство как решение вышеобозначенной проблемы освещены в трудах Аристотеля, Платона, Л.В. Бадя, В.П. Безобразова, П.И. Георгиевского, Н.Ф. Дивицына, Л.А. Зеленова, Б. Ильинского, В.П. Мельникова, П.И. Нецеретнего, С. Ольмана, С.А. Стивенсона, М.В. Фирсова, Е.И. Холостовой, А.В. Ящук и др.

Защищенных кандидатских диссертаций, посвященных проблеме беспризорности, безнадзорности и правонарушений среди несовершеннолетних в период с 1997 по 2005 г., не более 20. Основная часть работ освещает исторические, педагогические, психологические, правовые и социологические аспекты проблемы. Для работ характерно практически равное число ученых по половому признаку; однако по правовым дисциплинам наблюдается большее число соискателей мужчин, по психологическим и педагогическим — женщин.

Докторские работы, как правило, были написаны и защищены в Москве, Санкт-Петербурге, Саратове, Саранске, Казани, Новгороде и других городах Российской Федерации. Кандидатские исследования, напротив, охватывают все регионы страны, однако тенденция успешной защиты наблюдается лишь в городах: Москва, Санкт-Петербург, Уфа, Екатеринбург, Саратов, Владимир, Иваново.

Вместе с тем данная тематика все еще приобретает актуальный характер и требует не только пристального рассмотрения, но и незамедлительных мер в качестве прикладных работ.

За всю историю человечества беспризорность несовершеннолетних и попытки ее решить были актуальными всегда. В настоящее время проблема беспризорности несовершеннолетних присутствует не только в России, но и в зарубежных странах с развитой экономикой и отлаженными службами социального обеспечения. Однако в современной России масштабы беспризорности приобретают массовый характер, несмотря на то, что эта беспризорность в нашей стране была всегда. Россия неоднократно переживала пики беспризорности: в периоды между Первой мировой и Гражданскими войнами; в голод и эпидемии 30-х годов; как последствия сталинских репрессий 37-го и Второй мировой войны.

Ученые, классифицировав причины беспризорности, отмечают, что в настоящее время они тесно взаимосвязаны между собой и дополняют друг друга. Так, Е.Г. Слуцкий рассматривает следующие причины:

социально-экономические (экономический кризис, безработица, голод, эпидемии, миграционные процессы в связи с военными конфликтами или природными катаклизмами);

социально-психологические (кризис семьи, увеличение разводов, потеря родителей, ухудшение климата в семье, жестокое обращение);

психологические (увеличение числа несовершеннолетних, имеющих выраженные психофизические аномалии, черты асоциального поведения).

Все они и выталкивают часто даже из очень уютных и теплых домов детей на улицы. Шаг за шагом — и они становятся свободными. Но, приобретая эту мнимую свободу — от родителей, учителей, обязательств, они становятся ничьими, оставаясь при этом гражданами своей страны.

Таким образом, беспризорность сегодня — это следствие обострения социально-демографических процессов, падения жизненного уровня населения, резкого обострения социального расслоения между богатыми и бедными, понижения уровня образования и воспитания, непозитивного времяпрепровождения, уменьшения числа досуговых и спортивных учреждений, отсутствия культурного отдыха и системы ювенальной юстиции, коммерциализации образовательных услуг, падения духовно-нравственных ценностей, массовых нарушений прав подрастающего поколения, жилищных проблем. Эти тенденции приводят к необратимым негативным процессам, отклонению от общественных норм, увеличению «социальных болезней» XXI в. (алкоголизм, наркомания), криминализации среди несовершеннолетних, нравственному падению, к разрушению личности, деградации современного общества, усилению социально-политической напряженности и социальной безопасности России, создавая проблемы в восполнении трудовых и мобилизирующих ресурсов. Опыт прошлого и уже настоящего (события 2005 г. во Франции) свидетельствует об этом.

Литература

4Минимальный возрастной признак субъекта преступления нуждается в уточнении

Андрюхин Н.Г.,доцент Одинцовского гуманитарного института,кандидат юридических наук

Факторы, вызывающие потребность в дальнейшем совершенствовании ответственности и наказания несовершеннолетних, привели к определенному пересмотру в юридической теории взглядов на оптимальность регулирования возраста субъекта преступления в действующем законодательстве.

Во-первых, отсутствие в современном законодательстве существенных изменений в уголовно-правовом регулировании возраста позволяет исследователям ставить вопрос о его криминологической необоснованности в этой части. Во-вторых, все больше ученых, не только криминалистов, но и психологов, придерживаются мнения о необходимости понижения минимального и общего возрастного порога ответственности несовершеннолетних. В-третьих, общепризнано, что предложение о повышении единого возраста уголовной ответственности до 16 лет утратило свою актуальность как противоречащее потребностям противодействия преступности несовершеннолетних. В-четвертых, исследователями обоснован вывод об общепревентивном воздействии на преступность несовершеннолетних факта снижения возрастных порогов ответственности несовершеннолетних. Так, например, С.В. Максимов установил, что знание о возрасте уголовной ответственности является элементом правосознания, включающим в себя многогранное, «незеркальное» отражение угрозы, заключенной в криминально-правовом комплексе, и обладающим потенциальной возможностью оказывать общепревентивное воздействие1. Весьма показателен в этом отношении такой пример. В годы, когда в стране уголовная ответственность несовершеннолетних определялась с 12 лет, общее число осужденных в возрасте 12–13 лет составляло 1,5–5 тыс. человек. Когда практически за те же самые деяния они перестали привлекаться к уголовной ответственности, а стали наказываться комиссиями по делам несовершеннолетних, число подростков в возрасте до 14 лет, ежегодно направляемых в специальные школы, составило более 10 тыс., и это при том, что в то время общесоциальная профилактика была на достаточно высоком уровне2.

В-пятых, возрастные особенности несовершеннолетних правонарушителей признаны одним из главных направлений совершенствования уголовного законодательства об ответственности несовершеннолетних (З.А. Астемиров, Л.В. Боровых, А.В. Васильевский, В.Д. Ермаков, Л.Л. Кругликов и др.).

В-шестых, криминологами отмечается, что проблемы возраста в российском уголовном праве давно уже перестали носить чисто теоретический характер. Ситуация, когда жизнь — сама по себе, а закон — сам по себе, ведет к ослаблению законности, проявляющемуся в прямом нарушении судами уголовно-правовых императивов, а также к объективному вменению, превратившемуся, по мнению Г.М. Миньковского, в «ловушку» для следственной и судебной практики3. Игнорирование очевидных проблем в регулировании возрастных признаков субъекта преступления нередко на практике приводит к ущемлению законных интересов несовершеннолетних.

Поэтому попробуем проанализировать соответствие постановки вопроса о необходимости совершенствования минимального возрастного порога уголовной ответственности, во-первых, общей тенденции развития отечественного законодательства; во-вторых, зарубежной практике развития уголовно-правовой отрасли в части ответственности несовершеннолетних; в-третьих, международно-правовым рекомендациям в области отправления правосудия несовершеннолетних.

Первое. Перемены в материальной и духовной жизни России изменили взгляды общества на человека. Конституция Российской Федерации декларировала, что человек является высшей социальной ценностью. Поэтому одним из главных направлений реформирования всего комплекса современного отечественного законодательства является совершенствование правового статуса личности. Не претендуя на всестороннее освещение вопросов, касающихся правового статуса несовершеннолетних, отметим, в частности, лишь следующее:

1) наиболее четко и последовательно данные проблемы решаются в семейном, трудовом и гражданском отечественном законодательстве;

2) анализ новелл данных отраслей права показывает, что законодатель снизил минимальный возраст субъекта правоотношений, выделил возрастные категории несовершеннолетних и установил последовательное изменение их правового статуса по мере увеличения возраста.

Например, в Семейном кодексе РФ определены имущественные права ребенка (ст. 63); порядок и форма учета мнения ребенка при решении в семье любого вопроса, затрагивающего его интересы (ст. 60); предоставлена возможность самостоятельного обращения за защитой своих прав и интересов в органы опеки и попечительства, а по достижении 14 лет — в суд (ст. 59). В гражданском законодательстве различается дееспособность малолетних 6–14-летнего возраста (ст. 28 ГК РФ); 14–18-летних (ст. 26 ГК РФ); эмансипированных несовершеннолетних (ст. 27 ГК РФ).

Все это указывает на то, что несовершеннолетние по значительному кругу обстоятельств выступают равноправными субъектами гражданских и семейных правоотношений, осуществляют права и несут обязанности. Это не совсем согласуется с некогда достаточно распространенным в теории уголовного права мнением о том, что способность сознательно поступать и руководить своими действиями в уголовно-правовой сфере наступает раньше, чем в других, более сложных областях общественных отношений.

Второе. Краткий анализ различных уголовных законодательств европейских и ряда других стран мирового сообщества показывает, что в правовом регулировании возраста имеются существенные различия, особенно применительно к определению минимального возрастного порога. Это проявляется, в частности, в следующем:

1) при регулировании возраста в национальных законодательствах применяются различные подходы. Так, большинство систем уголовного законодательства содержит нормы, в которых фиксируется минимальный возрастной признак субъекта преступления. Однако, например, во французском законодательстве действует правило судебного усмотрения, которое не предусматривает цифрового определения минимальной возрастной границы субъекта, поскольку считается, что только судебное исследование способно учесть все многообразие жизненных ситуаций и индивидуальных особенностей каждого конкретного ребенка и определить наличие способности к виновной ответственности;

2) наблюдаются существенные различия в определении минимального возрастного признака субъекта преступления от 7–10 лет до 16–18 лет. Наиболее низкая возрастная характеристика субъекта преступления установлена, например, в Ирландии — 5 лет, в Швейцарии она наступает с 7 лет, в Шотландии — с 8, в Новой Зеландии и Англии — с 10, в Турции — с 11, в Канаде — с 12 лет. В США подлежат юрисдикции суда по делам несовершеннолетних лица 6–12 лет, максимально — 15–17 лет (в зависимости от штата);

3) просматривается сложный, противоречивый характер критериев, которыми руководствуются законодатели различных государств в выборе возрастных границ ответственности несовершеннолетних. Уместным в этой связи является суждение, высказанное известным русским юристом С.А. Гуревичем еще в начале ХХ в., о том, что в любой стране решение данного вопроса связано с произволом законодателя4.

Анализируя подходы зарубежного уголовного законодательства к данной проблеме, отметим, в частности, что под влиянием негативного развития преступности несовершеннолетних в последнее десятилетие в законодательстве и практике западных стран наметился отход от защитной, покровительственной тенденции. Поэтому процесс совершенствования минимального возрастного порога уголовной ответственности подчинен цели укрепления общественной безопасности, в связи с чем прослеживается усиление наказуемости за совершение особо тяжких и тяжких преступлений, рецидив, организованные формы преступной деятельности.

Третье. Анализ содержания международно-правовых актов показывает заинтересованность международного сообщества в том, чтобы национальные законодательства по вопросам уголовной ответственности и правосудия несовершеннолетних соответствовали радикальным изменениям в стиле жизни молодежи, а также формах и масштабах их преступности. Это, безусловно, требует от общества повышения внимания к данным проблемам, а от правотворчества — адекватной законодательной реакции. Международно-правовые нормы в части регламентирования минимального возраста уголовной ответственности построены на признании специфичности обстоятельств, влияющих на мнение законодателя в каждой отдельно взятой стране, и в качестве общих предписаний содержат, в частности, следующие положения:

1) минимальный возраст уголовной ответственности не должен закрепляться на низком уровне возрастного развития личности;

2) универсальным критерием возрастной способности лица к виновной ответственности является его эмоциональная, духовная и интеллектуальная зрелость (п. 4 Пекинских правил)5;

3) нижняя возрастная граница должна определяться в законе (ст. 40.3а Конвенции о правах ребенка (1989 г.))6. По мнению международных экспертов ООН, «если возрастной предел уголовной ответственности установлен на слишком низком уровне или вообще не установлен, понятие ответственности становится бессмысленным»7.

Таким образом, рекомендации, содержащиеся в международных документах, не препятствуют совершенствованию уголовно-правового значения возраста несовершеннолетних в отечественном законодательстве, в том числе и в случае понижения его минимального предела.

Исключительную важность для совершенствования значения несовершеннолетнего возраста в отечественном законодательстве имеет, в частности, международно-правовое положение, определяющее, что развитие уголовного законодательства об ответственности несовершеннолетних представляет собой непрерывный процесс и является составной частью системы обеспечения для них социальной справедливости (п. 1.1–1.6 Пекинских правил).

В этой связи отметим, что во времена полного господства государства над отдельной личностью значение уголовного наказания абсолютизируется, а факт попадания лица в сферу уголовно-правового регулирования во многом воспринимается как гражданская смерть. В таких условиях понижение возраста уголовной ответственности еще более ограничивает права человека и уменьшает возможности использования в борьбе с преступностью мер воздействия, не связанных с наказанием. Другое дело — уголовная политика в демократическом обществе, которое не только изначально гарантирует своим членам большой объем прав и законных интересов и, следовательно, множество вариантов правомерного поведения, но и в случаях дефекта социализации определяет, что во всех действиях в отношении детей, независимо от того, предпринимаются они государственными или частными учреждениями, занимающимися вопросами социального обеспечения, судами, административными или законодательными органами, первоочередное внимание уделяется наилучшему обеспечению интересов ребенка.

Преобразования, происшедшие во всех сферах российского общества, указывают на необходимость существенного обновления уголовной политики в отношении несовершеннолетних. В современных условиях высокий возраст уголовной ответственности, скорее, имитирует гуманизм и оправдывает бездействие и беспомощность государственных структур в борьбе с преступностью несовершеннолетних. Применительно к данной ситуации уместно привести высказывание А.Э. Жалинского о том, что «социальная справедливость в сфере наказания понимается как воздаяние насилием, измеренным с распределительных позиций. Субъект, назначающий наказание, выводится за рамки взаимообязывающих социальных отношений, и с него снимаются обязанности обеспечения правомерного поведения и правомерного наказания»8.

Отсюда действия законодателя должны характеризоваться не дистанцированием от проблем преступности несовершеннолетних и «молчаливым» перекладыванием ответственности на общество, а, напротив, в необходимых случаях продуманным расширением сферы уголовно-правового регулирования в ситуациях, когда социальные институты бессильны противодействовать общественно опасным посягательствам со стороны подростков.

При этом отметим, что спорность решений о понижении законодателем минимального возраста уголовной ответственности во многом объясняется тем обстоятельством, что отечественный законодатель, отменяя уголовную безответственность лиц подросткового возраста, как правило, не только не определял специфики их ответственности и наказуемости, но и ужесточал общий режим ответственности несовершеннолетних. Комментируя подобные решения законодателя, П.И. Люблинский отмечал, что в теории уголовного права стремление к повышению возраста вызывалось «протестом против применения к несовершеннолетним правонарушителям жестоких общих наказаний, но выработка особых методов борьбы с детской преступностью показала, что правильное решение этого вопроса может быть найдено в плоскости специализации этих мер, а не повышения возраста безусловной невменяемости»9. Поэтому очевидно, что понижение минимального возрастного порога в уголовном законе должно сопровождаться расширением сферы применения принудительных мер воспитательного воздействия.

Такое решение является наиболее прагматичным и способно «примирить» самые различные мнения. Во-первых, оно не игнорирует высказываемое в юридической литературе мнение о необходимости учета при определении минимального возраста субъекта преступления формирования способности к правильному восприятию оказываемого уголовно-правового воздействия. Поэтому применение принудительных мер воспитательного воздействия, безусловно, имеет положительное значение, поскольку ориентировано прежде всего на психолого-педагогическую корректировку поведения личности. Во-вторых, законодатель, учитывая пониженную степень общественной опасности несовершеннолетних, признает возможным достижение целей уголовного наказания в их отношении путем применения принудительных мер воспитательного воздействия (ч. 1 ст. 90 и ч. 2 ст. 92 УК РФ). В-третьих, освобождение несовершеннолетнего от уголовной ответственности с применением принудительных мер воспитательного воздействия не влечет правового последствия в виде судимости. В-четвертых, включение несовершеннолетних в сферу уголовно-правового регулирования предполагает не только соответствующую правовую оценку их общественно опасного поведения, но и конкретизацию обязанности государства по обеспечению их правомерного поведения в длящейся перспективе.

Поэтому расширение возрастных рамок несовершеннолетия, в том числе путем понижения минимального возрастного порога уголовной ответственности, выделение в его пределах возрастных контингентов и определение специфики их ответственности и наказуемости являются наиболее приемлемыми направлениями совершенствования уголовного законодательства, поскольку создают большие временные возможности для «маневренного» уголовно-правового воздействия. Такой подход не исключает применения строгих мер уголовно-правового воздействия, однако это будет происходить на более поздних стадиях формирования личности и в ситуациях, связанных с устойчивым криминальным выбором лица.

Некоторые аспекты защиты прав и интересов несовершеннолетних

Симанович Л.Н., член АЮР, член РАЮН, преподаватель МГИУ, МЮИ, МФЮА, МОГИ,доцент, кандидат юридических наук

«Существующая в России системазащиты прав детей неэффективна...»П. Астахов,Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка

Защита прав и интересов несовершеннолетних имеет международное значение. Об этом свидетельствует целый ряд принятых международных правовых актов.

Проблема защиты прав ребенка для России всегда была болезненной. Нарушения прав этой конкретной категории населения стали особенно распространенными за последние несколько лет. Одной из основных причин кризиса семьи и детства, поразившего нашу страну на современном этапе ее развития, является отсутствие целостной системы защиты прав детей.

Основными международными документами в сфере защиты прав детей считаются Конвенция о правах ребенка, принятая единогласно Генассамблеей ООН 20 ноября 1989 г., участником которой является и Российская Федерация, и Декларация тысячелетия ООН, принятая 8 сентября 2000 г. Генеральной Ассамблеей ООН (Резолюция № A/RES/52/2).

В Конвенции о правах ребенка содержатся статьи, учитывающие практически все моменты, связанные с жизнью и положением ребенка в обществе. Основная идея Конвенции заключается в наилучшем обеспечении интересов ребенка, а ее положения сводятся к четырем основным требованиям, которые должны обеспечить права детей: выживание, развитие, защита и обеспечение активного участия в жизни общества.

Определяя права детей, которые отражают весь комплекс гражданских, политических, экономических и культурных прав человека, Конвенция установила и правовые нормы ответственности государства, создала специальный механизм контроля — Комитет ООН по правам ребенка.

Со дня подписания Конвенции о правах ребенка (26 января 1990 г., ратифицирована — 13 июня 1990 г.) Россия взяла на себя обязательство привести в соответствие с ней национальное законодательство. Определенные шаги в этом направлении уже сделаны.

В России в соответствии с международными документами созданы основы национального законодательства, направленного на защиту интересов детей. Так, были приняты Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», Семейный кодекс Российской Федерации (гл. 11. Права несовершеннолетних детей), Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (в ред. от 13 октября 2009 г.), Федеральный закон от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» и др.

В Федеральном законе «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» определены цели государственной политики в интересах несовершеннолетних. Установление данных целей определяет социальную природу государственной политики в сфере защиты прав и законных интересов несовершеннолетних. Их достижение пока является далекой перспективой, хотя, несомненно, продвижения в этом направлении имеются.

Определяются следующие основные направления государственной политики в области защиты прав и законных интересов несовершеннолетних:

—   охрана здоровья и содействие здоровому образу жизни детей;

—   обеспечение качественного образования и воспитания детей;

—   улучшение экономических условий жизнедеятельности детей;

—   повышение эффективности государственной системы поддержки детей, находящихся в особо сложных обстоятельствах.

Осуществление прав детей обеспечивается все большей их информированностью о принадлежащих им правах, созданием государственных учреждений и институтов в целях оказания помощи при осуществлении несовершеннолетними их прав — это и Уполномоченный по правам ребенка, Комитет по делам женщин, семьи и молодежи Государственной Думы Федерального Собрания РФ; Межведомственная комиссия по делам несовершеннолетних при Правительстве РФ; департамент медико-социальных проблем семьи, материнства и детства Министерства здравоохранения и социального развития РФ и Управление по делам молодежи в Министерстве образования и науки РФ и многие другие учреждения и организации1.

Защиту прав несовершеннолетних осуществляют суды, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав и институт социальных работников. Комиссии занимают особое место среди субъектов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Именно они — головной орган, координирующий и контролирующий деятельность всех других органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

К сожалению, в последние годы снизились гарантии осуществления детьми их прав. Произошло существенное сокращение количества государственных дошкольных учреждений, а разделение детских садов и школ на «для бедных» и «для богатых» значительно снижает качество воспитания. Кроме того, слабая обеспеченность качественной учебной литературой нарушает право ребенка на образование.

Некоторые из базовых прав детей остаются нереализованными в России. Одними из наиболее значимых факторов, которые мешают осуществлению этих прав и не позволяют детям реализовать в полном объеме свой потенциал, являются бедность, ухудшение состояния здоровья и благополучия населения в целом, отсутствие родительской заботы, жестокое обращение с детьми и ВИЧ/СПИД.

Укрепление института семьи, возрождение и сохранение духовно-нравственных традиций семейных отношений, укрепление здоровья детей и подростков, развитие системы оказания медицинской помощи детям и подросткам в образовательных учреждениях, обязательность занятий физической культурой во всех типах образовательных учреждений являются одними из основных задач демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г.2

Определенное место в системе государственных органов, призванных защищать и восстанавливать нарушенные права и интересы ребенка, занимает институт Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка, учрежденный в 2009 г.

По некоторым данным, с 1 сентября до 11 декабря 2009 г. в аппарат уполномоченного поступило более 400 обращений о нарушении прав и интересов детей практически из всех субъектов Российской Федерации3.

Павел Астахов, ныне Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка, отмечает, что «существующая в России система защиты прав детей неэффективна... необходимо срочно вносить изменения в федеральное законодательство в сфере защиты прав детей». Также он считает неэффективной систему, по которой расходуются средства, выделяемые государством в рамках различных программ, направленных на поддержку детей. «У нас детей-то всего, извините, 27 миллионов, даже меньше уже. Поэтому, если все деньги разделить, которые на детей выделяются по различным программам, ведомствам и министерствам, окажется, что у нас каждый ребенок может быть миллионером и жить до старости просто припеваючи. Вопрос эффективности расходования денег»4.

Одним из актуальных остается вопрос охраны и укрепления здоровья детей.

Вопросы здравоохранения связаны с различными основными правами человека, включая право на медицинское обслуживание; право на получение информации, касающейся воздействия на здоровье человека различных видов деятельности и продуктов; и право на своевременную медицинскую помощь и профилактику заболеваний.

По данным научного исследования, проведенного институтами Санкт-Петербурга, в России абсолютно здоровыми являются не более 20% школьников. По заявлению Министра здравоохранения и социального развития РФ Татьяны Голиковой на заседании президиума Совета при Президенте РФ по реализации нацпроектов и демографической политике 26 февраля 2010 г., «абсолютно здоровыми (первая группа здоровья) являются 21,4% учащихся, вторая группа здоровья, то есть дети, которые нуждаются в амбулаторном лечении, — 58%, и третья-пятая группы, где уже нужно стационарное лечение, — 20,6%». Т. Голикова отметила, что для школьников со второй группой здоровья раньше разрабатывались специальные физические нагрузки, особые правила занятия физкультурой в школе5.

Не будем «далеко ходить» за примером нарушения права ребенка на охрану здоровья. Вопиющим случаем является смерть мальчика — ученика 1-го класса Тульской школы 19 марта 2010 г., который чувствовал себя плохо на уроке физкультуры. «Скорая помощь» приехала через 25 минут после вызова, ребенка доставили в больницу, где он скончался в реанимационном отделении.

Налицо несоблюдение законодательства об охране здоровья несовершеннолетних, которое заключается в нарушении права ребенка на получение своевременной первой медицинской помощи, права на качественное медицинское обслуживание.

Однако, как выясняется, за последние два года тульский случай гибели школьника далеко не единственный в нашей стране:

—   18.12.2009 г. калининградский первоклассник потерял сознание на уроке физкультуры и умер в машине «Скорой помощи» по пути в больницу;

—   22.05.2009 г. ученица 5-го класса школы № 36 в Калининграде скончалась во время урока физкультуры. Возможной причиной смерти стал порок сердца;

—   03.02.2009 г. семиклассник умер во время урока физкультуры в одной из школ Архангельска. Трагедия произошла в начале урока, когда ребята только начали разминку и двигались шагом по спортивному залу;

—   19.12.2008 г. ученик школы № 66 города Магнитогорска скончался после посещения урока физической культуры;

—   11.11.2008 г. восьмиклассник воронежской школы умер на уроке физкультуры. 14-летний подросток залез на канат, слез с него, прошел несколько шагов, упал и умер6.

Как мы видим, список трагедий внушительный.

В таких случаях правоохранительным органам необходимо проводить тщательную проверку и привлекать к ответственности всех, чьи незаконные действия или бездействие могли привести к таким трагическим последствиям.

Для недопущения подобных случаев в дальнейшем все, чья работа каким-либо образом связана с детьми, в том числе и правоохранительные органы, должны помнить, что охрана и защита прав ребенка являются приоритетными перед всеми другими задачами.

Следующей не менее важной проблемой в России является насилие и жестокое обращение с детьми. По данным Следственного комитета при Прокуратуре РФ, в 2009 г. от рук взрослых погибли 518 детей; 63 ребенка были похищены, 895 изнасилованы. Для предотвращения насилия над детьми аппарат Уполномоченного по правам ребенка совместно с Фондом поддержки детей, попавших в трудную жизненную ситуацию, намерен открыть в 2010 г. во всех регионах бесплатные круглосуточные горячие линии для детей. Также планируется создание Национального центра поиска пропавших детей. Центр будет заниматься и борьбой с детской порнографией в Интернете. В данный момент прорабатывается вопрос финансирования центра, определяется круг его деятельности7.

Но если говорить более конкретно о защите детей от насилия, то, как считает П. Астахов, «особенно важным является усиление ответственности, как уголовной, так и административной, за совершенные преступления. Но просто ужесточить наказание мало. Мировая практика показывает, что тех, кто совершает преступление против детей, часто не может образумить даже самое суровое наказание, поэтому необходимо разработать систему контроля и наблюдения за такими людьми»8.

Далеко не второстепенным остается вопрос нарушения прав ребенка в семье.

Мы уже привыкли слышать о нарушении прав детей в асоциальных, неблагополучных семьях. Однако, как выясняется, и благополучные семьи требуют не меньшего внимания со стороны государственных органов. Например, нашумевшее дело Орбакайте и Байсарова. Люди, которые, казалось бы, могут создать ребенку все условия для счастливой жизни, начинают делить его как имущество, делают заложником своих амбиций.

Также имеет место проблема защиты ребенка, рожденного в международном браке. Например, случай Натальи Захаровой, дочь которой находится во Франции, не является единичным. По мнению П. Астахова, «это, скорее, задача дипломатических организаций. Ведь в таких ситуациях семейный разлад превращается в международный конфликт — родители между собой договориться не могут, а государства встают на сторону своего гражданина. Чтобы такие споры решать по-человечески, странам просто необходимо заключить соглашения о взаимной помощи по гражданским и семейным делам»9.

Вариантом выхода из данной ситуации также может послужить присоединение России к Гаагской конвенции по вопросам гражданского процесса, которая может предотвратить нарушение прав детей при расторжении браков между представителями разных стран.

Особо незащищенными в нашей стране остаются дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации. В соответствии со ст. 1 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» к таким детям относятся «дети, оставшиеся без попечения родителей; дети-инвалиды; дети с ограниченными возможностями здоровья, то есть имеющие недостатки в физическом и (или) психическом развитии; дети — жертвы вооруженных и межнациональных конфликтов, экологических и техногенных катастроф, стихийных бедствий; дети из семей беженцев и вынужденных переселенцев; дети, оказавшиеся в экстремальных условиях; дети — жертвы насилия; дети, отбывающие наказание в виде лишения свободы в воспитательных колониях; дети, находящиеся в специальных учебно-воспитательных учреждениях; дети, проживающие в малоимущих семьях; дети с отклонениями в поведении; дети, жизнедеятельность которых объективно нарушена в результате сложившихся обстоятельств и которые не могут преодолеть данные обстоятельства самостоятельно или с помощью семьи».

Серьезной проблемой в России остаются нарушения жилищных прав детей, нередко обусловленные ненадлежащим исполнением своих обязанностей опекунами и попечителями. Крайне болезненной остается проблема обеспечения жильем выпускников детских интернатных учреждений.

После вступления в силу Жилищного кодекса РФ в 2006 г. российские суды десятками выносили решения о прекращении права пользования жилыми помещениями членами семьи прежнего собственника в соответствии с новой редакцией п. 2 ст. 292 Гражданского кодекса РФ и о выселении бывших членов семьи собственника жилого помещения, в том числе несовершеннолетних детей, без предоставления жилья, т.е. на улицу, на основании ст. 31 Жилищного кодекса РФ.

В 2009 г. из 400 обращений, поступивших в аппарат Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка о нарушении прав и интересов детей, 29% жалоб касается жилищных прав детей. Каждое пятое обращение связано с нарушением жилищных прав детей-сирот. По статистическим данным, в начале 2008 г. в получении жилья нуждались 124 тыс. детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. За этот год к ним прибавилось еще порядка 20 тыс. детей. При этом за 2008 г. жилье смогли получить только 8 тыс. сирот. Администрации некоторых регионов оспаривают решения судов по предоставлению жилья сиротам. В 6,7% жалоб, поступивших в аппарат уполномоченного, сообщается о нарушении прав детей на получение медицинской помощи, в том числе права на высокотехнологичную медпомощь и возможность доступа к дорогостоящим препаратам; 5% граждан жалуются на плохое социальное обеспечение.

Еще 4% обращений связано с вопросами отмены или установления опеки/усыновления10.

Несовершеннолетние дети в России становятся все более беззащитными по отношению к различным формам сексуальной эксплуатации, в особенности таким видам бизнеса, как проституция, порнография, секс-туризм и торговля детьми в сексуальных целях (за границу либо внутри России). Растущую озабоченность вызывает также распространение детской порнографии и использование Интернета.

Как считают некоторые исследователи, в работе правоохранительных органов имеются ограничения, затрудняющие пресечение деятельности преступных группировок, занимающихся распространением детской порнографии. В российском законодательстве отсутствует четкое определение детской порнографии, поэтому эти преступники остаются практически безнаказанными. Четкое правовое определение содержится в Факультативном протоколе к Конвенции о правах ребенка о торговле детьми, детской проституции и детской порнографии, который Россия до сих пор не ратифицировала11.

Проблемным и до сих пор нерешенным вопросом в России является учреждение ювенальной юстиции, хотя в этом имеется острейшая социальная потребность и что следует также из международных норм, прежде всего — Конвенции о правах ребенка.

Необходимость реформирования российской судебной системы в отношении несовершеннолетних следует также и из замечаний Комитета ООН по правам ребенка от 8 октября 1999 г., где четко сказано:

«6. Комитет рекомендует Государству-участнику предпринять все необходимые меры, для того чтобы ускорить процесс реформирования законодательства, особенно в деле отправления правосудия по делам несовершеннолетних и ювенального уголовного правосудия...»12

Ребенок должен иметь право на рассмотрение его дела особенным судьей — ювенальным, который специально подготовлен для рассмотрения дел несовершеннолетних и специализируется только на таких делах, привлекая к работе социальных работников, психологов, педагогов, детских врачей, для того чтобы выявить причину, которая толкнула ребенка на преступление.

Надо отметить, что идея создания ювенальной юстиции в России не нова. Дореволюционная Россия была одним из первых государств, внедривших ювенальную юстицию (1910 г.). В свое время она считалась одной из наиболее передовых.

Необходимость создания ювенальных судов подчеркивалась не только в Конвенции о правах ребенка и Концепции судебной реформы. Верховный Суд РФ в Постановлении от 14 февраля 2000 г. «О судебной практике по делам о преступлениях несовершеннолетних» признал необходимость специализации судей по делам несовершеннолетних, повышения их профессиональной компетенции «путем обеспечения и повышения квалификации не только по вопросам права, но и вопросам педагогики, социологии и психологии».

В настоящее время работа в судах по внедрению ювенальных технологий все же проводится. Например, в целях обеспечения наиболее полной защиты прав и охраняемых законом интересов несовершеннолетних, эффективности по взаимодействию с органами и учреждениями профилактики и безнадзорности несовершеннолетних, во всех городских судах Московской области введена специализация судей по рассмотрению дел о преступлениях и правонарушениях несовершеннолетних, по разрешению гражданско-правовых споров, связанных с защитой прав и охраняемых законом интересов несовершеннолетних13.

Также имеются данные о позитивных результатах работы ювенальных судей в Ростовской области, которые привели к улучшению работы всей системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Причина проста: при рассмотрении конкретных дел суды не ограничиваются решением судьбы ребенка-правонарушителя, но также выносят частные определения в адрес тех или иных органов системы профилактики, неудовлетворительная работа которых стала объективной причиной совершения подростком преступления или правонарушения, создала для него в этом смысле безвыходную ситуацию.

Следующим шагом, по-видимому, должно стать внедрение в судебную практику вынесения подобных частных определений при рассмотрении всех категорий дел, связанных с судьбой ребенка, в том числе при рассмотрении дел о лишении родительских прав: чтобы те сотрудники и руководители органов системы профилактики, включая органы опеки и попечительства, которые пренебрегли своими прямыми обязанностями и не помогли вовремя неблагополучной семье, почувствовали реальную ответственность за такое «нарушение прав ребенка бездействием»14.

Наше социальное государство приняло на себя обязательство гарантировать ребенку право на достойную жизнь и свободное развитие, что вытекает из Конвенции о правах ребенка, иных международных актов в области социального обеспечения и ст. 7 Конституции РФ. Данный принцип пока не реализован.

В последние годы было внесено множество ухудшающих положение детей поправок в нормативные акты, регулирующие эту сферу. Очень много государственных гарантий, которые сейчас есть и действуют на федеральном уровне, перекладывается на плечи субъектов Российской Федерации, и каждый субъект уже сам устанавливает, что он может предоставить той или иной категории детей, исходя из своих финансовых возможностей. Принят новый Жилищный кодекс РФ, где установлены категории очередников, льготников. Одновременно все эти нормы были изъяты из других действующих федеральных законов, например из Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации».

Ежемесячное пособие по уходу за ребенком, назначаемое в фиксированном размере, не достигает уровня прожиточного минимума в нашей стране для данной социально-демографической группы.

Прожиточный минимум — стоимостная оценка потребительской корзины, а также обязательные платежи и сборы (ст. 1 Федерального закона от 24 октября 1997 г. № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме»). В соответствии указанным законом потребительская корзина — это минимальный набор продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности.

Проанализировав нормативно-правовые акты, с помощью которых государство исполняет взятые на себя обязательства по социальной защите детей (материальные), то получается следующее.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2010 г. № 69 «Об установлении величины прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по Российской Федерации за III квартал 2009 г.» величина прожиточного минимума для детей определена в размере 4978 руб.

Абзацем 1 ст. 15 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» установлен размер ежемесячного пособия по уходу за ребенком неработающим гражданам, осуществляющим уход за ребенком, а также минимальные размеры ежемесячного пособия по уходу за ребенком гражданам, подлежащим обязательному социальному страхованию, по уходу за первым ребенком в размере 1500 рублей и 3000 рублей по уходу за вторым ребенком и последующими детьми». С учетом индексации с 1 января 2010 г. размер пособия сегодня составляет 2060,41 руб. по уходу за первым ребенком и 4120,82 руб. по уходу за вторым ребенком и последующими детьми, что конечно же меньше размера прожиточного минимума для данной социально-демографической группы и соответственно не может гарантировать реализацию экономических, социальных и культурных прав детей, особенно групп, находящихся в неблагоприятных экономических условиях.

Более того, ст. 16 вышеуказанного Закона гласит: «Размер, порядок назначения, индексации и выплаты ежемесячного пособия на ребенка устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации».

Отсюда следует, что ответственность за выплаты государственных пособий на ребенка несет не федеральный центр страны, а субъект Российской Федерации, каждый из которых не несет ответственности перед Комитетом ООН по правам ребенка за выполнение требований Конвенции о правах ребенка.

На федеральном уровне отменена такая важнейшая правовая гарантия охраны детства, как «установление и соблюдение государственных минимальных социальных стандартов основных показателей качества жизни детей», что противоречит принципам единства законности и равенства всех детей перед законом, создает предпосылки дискриминации детей, проживающих в разных регионах России.

Деятельность органов опеки и попечительства, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в настоящее время малоэффективна.

Вся ныне действующая правовая система Российской Федерации, включая Семейный кодекс РФ, а также повседневная практическая деятельность соответствующих государственных органов и учреждений рассматривают изоляцию ребенка от родителей, отобрание ребенка, лишение родителей родительских прав как основные меры по защите ребенка от родителей, нарушающих его права и интересы.

В целях соблюдения права ребенка на проживание и воспитание в семье (ст. 54 Конституции РФ) соответствующим государственным органам и учреждениям необходимо более тщательно подходить к анализу семейных проблем и, по возможности, более эффективно осуществлять «семейный патронат», то есть социальное сопровождение неблагополучной семьи без изъятия из нее ребенка.

П. Астахов считает, что «должна проводиться более тщательно работа и с приемными семьями. За минувший год мы наблюдали множество печальных примеров нарушения прав приемных детей, а ведь это лишь единицы — сколько еще таких ситуаций, о которых мы не знаем. Семья была и остается закрытым институтом»15.

Необходимо рассмотреть пути расширения профессионального потенциала специалистов, работающих в органах опеки и попечительства, что, в свою очередь, способствовало бы повышению эффективности патронажной работы с приемными семьями, семьями с детьми, попавшими в трудную жизненную ситуацию, посредством оказания им своевременной и квалифицированной помощи и защиты. Существующая в государстве система защиты прав ребенка в семье работает, как правило, по наступившим последствиям (сиротство, безнадзорность, преступность, наркомания). Необходимо проводить превентивную (предупредительную) работу с семьями и с детьми.

Сегодня в нашей стране сложилась практика, когда для исполнения обязанностей соответствующими структурами и государственными органами по «детским» вопросам Президент РФ должен взять ситуацию под личный контроль, например, ситуация с обеспечением жильем детей-сирот. Президент поручил Правительству до 1 июня 2010 г. подготовить поправки в законодательство, которые должны изменить к лучшему ситуацию с обеспечением выпускников детских домов квартирами.

В соответствии со ст. 2 Конституции Российской Федерации: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». Именно забота о детях является залогом процветания государства и общества.

Пришло время в корне изменить отношение к проблеме соблюдения прав и интересов несовершеннолетних, и с целью создания более эффективной системы защиты прав детей в нашей стране необходимо создать межведомственную федеральную службу, осуществляющую функции разработки и реализации государственной политики в области защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, в сфере поддержки семьи и детства, а также исполнение органами государственной власти и органами местного самоуправления, другими ответственными субъектами соответствующих обязательных стандартов и нормативов.